CONTROLLI VALUTARI AL CONFINE

_{A cura della redazione}

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La lotta contro i movimenti illeciti di denaro contante rappresenta una delle linee di azione prioritarie di chi opera al controllo dei confini. Il motivo, esplicitato tanto dalla normativa unionale quanto da quella nazionale in materia, è rappresentato dal contrasto al riciclaggio, alla criminalità transnazionale e al finanziamento del terrorismo. Come previsto nei considerando del Reg. UE 2018/1672, cardine normativo unionale in materia di controlli sulla circolazione di denaro contante, la re-immissione di proventi illeciti nel sistema economico e lo sviamento di denaro per finanziare attività illecite creano distorsioni e svantaggi competitivi sleali per i cittadini e le imprese rispettosi della legge e rappresentano quindi una minaccia per il funzionamento del mercato interno.

Le Dogane svolgono un ruolo centrale sia nell’individuare i flussi di denaro illeciti alle frontiere sia nel contrastare i reati-presupposto a cui sono collegati tali movimenti di valuta.

Il sequestro di denaro al confine disturba le realtà criminali ed è dannoso per le loro attività, precludendo il finanziamento di ulteriori attività illecite o, comunque, il sovvenzionamento di realtà economiche implicate nel riciclaggio di proventi illeciti.

Cos’è il “denaro contante” oggetto di dichiarazione

Dal 17 gennaio 2025 è entrata in vigore una rilevante novella normativa, contenuta nel D.Lgs. 211/2024, che ha adeguato la legislazione nazionale alla regolamentazione europea in materia di controlli sui flussi di contante in entrata e uscita dal territorio dell’Unione.

Il tutto è avvenuto, in primo luogo, uniformando la nozione di “denaro contante” soggetto all’obbligo di dichiarazione nei movimenti ultranazionali a quella riportata nella legislazione europea, relativa ai soli movimenti extra-unionali.

In proposito, giova ricordare che il Reg. UE 2018/1672, il quale già aveva implementato gli obblighi dichiarativi rispetto al passato, include (ed ora ciò vale anche per il D. Lgs. 195/2008) nella definizione di «denaro contante»:

valuta: da intendersi come banconote e monete metalliche che sono in circolazione come mezzo di scambio, o che lo sono state e possono ancora essere scambiate, tramite banche e intermediari finanziari o banche centrali, con banconote e monete che sono in circolazione come mezzi di scambio;
strumenti negoziabili al portatore, ovvero strumenti diversi dalla valuta che autorizzano i loro portatori a esigere il pagamento di una somma di denaro dietro presentazione del titolo stesso, senza dover provare la propria identità, quali: traveller’s cheque; gli strumenti negoziabili, compresi assegni, effetti all’ordine e mandati di pagamento, emessi al portatore, girati senza restrizioni, a favore di un beneficiario fittizio o emessi altrimenti in forma tale che il relativo titolo passi alla consegna; gli strumenti incompleti, compresi assegni, effetti all’ordine e mandati di pagamento, firmati ma privi del nome del beneficiario;
beni utilizzati come riserve altamente liquide di valore, ovvero le monete con un tenore in oro di almeno il 90% e i lingotti sotto forma di barre, pepite o aggregati con un tenore in oro di almeno il 99,5%;
carte prepagate, ossia carte non nominative, che possono essere usate per operazioni di pagamento, per l’acquisto di beni o servizi o per la restituzione di valuta.

Il legislatore così facendo intende intercettare i movimenti di prodotti diversi dalle banconote, ma comunque dotati di pronta liquidità (come l’oro nelle sue classiche forme da investimento) o le provviste appoggiate su una carta prepagata (sul punto, a dire il vero, si è ancora in attesa di una normativa di dettaglio che chiarisca su cosa fare verifiche e come effettuare i controlli).

La dichiarazione valutaria

L’attenzione che debbono meritare i movimenti di denaro e di valori facilmente monetizzabili, i cui motivi sono appena stati illustrati, ha trovato traduzione, come detto, a livello unionale nel Reg. (Ue) 2018/1672 e in Italia nel D.Lgs. 195/2008, come appena novellato dal D.Lgs. 211/2024.

Il fulcro di tale assetto normativo, ove si prevedono il monitoraggio e la sorveglianza dei movimenti transfrontalieri di denaro contante orientati alla scoperta di denaro trasportato per fini non leciti, è rappresentato dall’obbligo di dichiarare valuta quando si attraversa il confine con un importo pari o superiore a 10mila euro. Tale obbligo grava su chiunque sia qualificabile come «portatore» del denaro, ovvero su qualunque persona fisica che, in entrata o in uscita dall’Unione (o dal territorio nazionale, essendo il nostro paese uno di quelli che ha adottato una normativa nazionale che contempla obblighi dichiarativi nelle ipotesi di movimenti valutari infra-unionali), porti denaro contante con sé, sulla persona, nel bagaglio o nel mezzo di trasporto.

La dichiarazione deve essere redatta utilizzando il modello previsto dalla normativa unionale, reperibile sul sito dell’Agenzia delle Dogane. Si forniscono anche utili informazioni su come redigerla e su quale sia il set minimo di informazioni che la dichiarazione deve riportare per essere accettata e considerata completa.

La dichiarazione può anche essere trasmessa telematicamente, prima dell’attraversamento della frontiera, secondo le modalità e le specifiche pubblicate nel sito dell’Agenzia delle Dogane. Il dichiarante, però, deve recare al seguito copia della dichiarazione e del numero di registrazione attribuito dal sistema telematico doganale, e deve fermarsi e consegnare in forma cartacea copia della dichiarazione al momento del passaggio presso gli uffici doganali di confine. Solo in questo momento, infatti, la dichiarazione ottiene il suo numero univoco di identificazione e viene definitivamente inserita nei sistemi informatici doganali.

Da ultimo, va ricordato che la vigente normativa unionale prevede la dichiarazione anche per denaro non accompagnato, ossia che attraversi i confini spedito con posta o corriere. Nel caso in cui denaro contante non accompagnato di importo pari o superiore ai 10mila euro, stia entrando nell’Unione o uscendo dalla stessa, le autorità competenti dello Stato membro attraverso il quale ciò avviene possono imporre al mittente o al destinatario del denaro contante o a un rispettivo rappresentante, a seconda del caso, di presentare una dichiarazione a scopo informativo, entro un termine di 30 giorni. Le autorità competenti possono trattenere il denaro contante finché il mittente, il destinatario o il suo rappresentante non presenti la dichiarazione a scopo informativo. L’Italia, così come previsto dalla novellata normativa valutaria del gennaio 2025, è uno degli Stati membri che ha configurato come obbligatoria tale dichiarazione.

Quali sanzioni sono previste

Come evidenziato nella Circolare 1/2025 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che illustra le principali novità normative apportate dal D. Lgs. 211/2024 e fornisce indicazioni operative volte a standardizzare la prassi degli uffici doganali, il rinnovato articolato normativo è funzionale anche ad adeguare il nostro impianto sanzionatorio in materia di circolazione illecita di valuta, specie a fronte della scarsa efficacia deterrente del previgente sistema.

Ne deriva che ora le conseguenze della violazione dell’obbligo dichiarativo, della sua soddisfazione solo parziale (come accade, va ben sottolineato, nelle ipotesi in cui la dichiarazione sia inesatta o incompleta), o della mancata messa a disposizione del denaro per il controllo, sono pesanti e ampiamente articolate.

Tale infrazione, in caso di omesso adempimento dichiarativo, è punita dall’art. 9 comma 1 del richiamato D. L.gs n. 195/08 e con una sanzione amministrativa pecuniaria, con un minimo di 900 euro:

dal 30 al 50 per cento dell’importo trasferito o che si tenta di trasferire in eccedenza rispetto alla soglia di cui all’art. 3 del D. Lgs. n. 195/08 (ovvero: 10.000 euro), se tale valore non è superiore ad euro 10.000;
dal 50 al 70 per cento dell’importo trasferito o che si tenta di trasferire in eccedenza rispetto alla soglia, se tale valore è superiore a 10.000 euro e non superiore a 100.000 euro;
dal 70 al 100 per cento dell’importo trasferito o che si tenta di trasferire, sempre in eccedenza rispetto alla soglia dei 10.000 euro, se tale valore è superiore a 100.000 euro. In tale ipotesi la sanzione massima non può essere comunque superiore a 1.000.000 di euro.

La stessa infrazione, in caso di errato adempimento dichiarativo, è punita dall’art. 9 comma 2 del richiamato D. Lgs n. 195/08 con una sanzione amministrativa pecuniaria, con un minimo di 500 euro:

dal 15 al 25 per cento della differenza tra l’importo trasferito o che si tenta di trasferire e l’importo dichiarato, se tale differenza non è superiore a 10.000 euro;
dal 25 al 35 per cento della differenza tra l’importo trasferito o che si tenta di trasferire e l’importo dichiarato, se tale differenza è superiore a 10.000 euro e non superiore a 30.000 euro;
dal 50 al 70 per cento della differenza tra l’importo trasferito o che si tenta di trasferire e l’importo dichiarato, se tale differenza è superiore a 30.000 euro e non superiore a 100.000 euro;
dal 70 al 100 per cento della differenza tra l’importo trasferito o che si tenta di trasferire e l’importo dichiarato, se tale differenza è superiore a 100.000 euro. In tale ipotesi la sanzione massima non può essere comunque superiore a 1.000.000 di euro.

I funzionari doganali sono tenuti a sequestrare l’importo massimo della sanzione applicabile nel caso di specie, variabile, come appena illustrato, in ragione di quanto eccede il limite di 10mila euro o della differenza tra quanto erroneamente dichiarato e quanto effettivamente trasportato.

Tuttavia, va ricordato che la determinazione del quantum della sanzione sarà effettuata a seguito di istruttoria condotta e conclusa in seno al Ministero dell‘Economia e delle Finanze, entro un termine di 180 giorni dalla data di ricezione dei verbali. Il viaggiatore, pertanto, giocherà le sue carte nel corso di tale istruttoria, potendo presentare opposizione e memorie difensive direttamente al Ministero.

Il legislatore nazionale, inoltre, concede al viaggiatore di beneficiare della possibilità di oblare, ovvero di definire il contesto già all’atto dell’accertamento, pagando una sanzione pecuniaria amministrativa ridotta.

L’art. 7 D. Lgs. 195/2008, prevede, infatti, la possibilità di effettuare un pagamento nella misura ridotta del 15% o del 30% del denaro contante eccedente la soglia di 10mila euro, con un ammontare minimo di 500 euro, in caso di omessa dichiarazione. La percentuale della sanzione varia, invece, tra il 10 e il 30% della differenza tra dichiarato e riscontrato, in caso di errata o incompleta dichiarazione, con un minimo di 300 euro.

Bisogna ricordare che è precluso l’utilizzo di tale istituto nel caso in cui:

l’importo del denaro contante eccedente la soglia sia superiore a 40mila euro, nei casi di omessa dichiarazione;
la differenza tra importo trasferito o che si tenta di trasferire e l’importo dichiarato superi i 40.000 euro, nei casi di errata dichiarazione;
il soggetto si sia già avvalso della stessa facoltà oblatoria nei cinque anni antecedenti la ricezione dell’atto di contestazione.

In considerazione degli importi da versare e della natura giuridica propria di tale istituto (trattasi di una facoltà, il cui ricorso è rimesso alla discrezione del trasgressore) è facilmente intuibile come l’oblazione trovi, nella pratica quotidiana, applicazione ben più frequente del sequestro di valuta.

Merita attenzione il fatto che si sta trattando delle conseguenze sanzionatorie previste dalla normativa nazionale in materia, differenti rispetto a quanto può accadere negli altri Paesi dell’UE. La normativa unionale, infatti, non determina la tipologia di sanzioni da applicarsi nei casi di violazione delle norme sulla circolazione di valuta, lasciando che sia il legislatore nazionale a occuparsene. Essa si limita a stabilire che tali sanzioni debbono essere dissuasive, efficaci e proporzionate alla violazione. In considerazione di ciò, e anche del fatto che non tutti i Paesi dell’Unione hanno previsto controlli ai confini in materia di valuta nel caso di movimenti intra-unionali, è opportuno che chi intende viaggiare con denaro contante al seguito si informi sul punto, consultando i siti delle varie Autorità doganali dell’UE.

Linee guida in materia di controlli

Al fine di fornire alcune indicazioni di carattere pratico, mutuate dalle linee guida alle quali sono tenuti ad adeguarsi i funzionari doganali nell’applicazione concreta delle norme in materia, appare utile soffermarsi brevemente su alcune casistiche frequenti, spesso oggetto di equivoci. I riferimenti di prassi sono rappresentati dal “Manuale di orientamenti per i controlli sul denaro contante”, elaborato da un gruppo di lavoro in seno all’UE per uniformare i controlli, e, a livello nazionale, da ultimo dalla Circolare 12/2024 Agenzia Dogane, con la quale le Dogane hanno affrontato alcune casistiche tradizionalmente “spinose” e ricorrenti.

Luogo in cui deve essere effettuata la dichiarazione – La norma prevede che la dichiarazione valutaria, quando trattasi di denaro accompagnato, debba essere effettuata al primo ufficio doganale di confine, tanto all’ingresso come all’uscita dal territorio dell’Unione, o da quello nazionale.

Accade frequentemente, soprattutto in occasione di viaggi aerei, che il passeggero munito di doppia carta di imbarco si rechi in dogana solo al termine del viaggio. La prassi in materia di controlli, illustrata nel “Manuale di orientamenti per i controlli sul denaro contante”, prevede che la dichiarazione debba essere resa nell’aeroporto di transito nel caso in cui si cambi aereo, anche se si rimane in area sterile. Va rammentato che una dichiarazione resa in un luogo sbagliato espone il viaggiatore alle conseguenze previste per l’ipotesi della dichiarazione inesatta o incompleta.

Frazionamento degli importi al seguito – La suddivisione del denaro tra diverse persone che viaggiano insieme, oppure praticata con diverse movimentazioni che si verificano in un breve lasso di tempo, prende il nome di smurfing. Dietro tale operazione potrebbe celarsi la volontà di non dichiarare il denaro al seguito. Ecco perché tali situazioni sono particolarmente monitorate al confine e sono state codificate dalla prassi.

In merito, la circolare 12/2024 distingue due diverse fattispecie elusive degli obblighi dichiarativi valutari:
i) suddivisione della somma, complessivamente pari o superiore a 10mila euro, in più movimentazioni molto ravvicinate nel tempo;
ii) ripartizione dell’importo tra due o più componenti dello stesso gruppo, per esempio, familiari.

In relazione ad entrambe le condotte, la circolare riporta che deve osservarsi, in linea generale, il principio, evidenziato più volte dalla giurisprudenza di merito, per cui l’unicità dell’operazione è riscontrabile laddove il frazionamento del passaggio alla frontiera è effettuato ad evidente scopo elusivo della norma. Pertanto, appare coerente avere riguardo all’operazione di movimentazione di contanti in sé e per sé senza che, ad esempio, il momentaneo affidamento di parte del denaro ad accompagnatori possa eludere la sua applicazione.

Gruppi o famiglie – Accade di frequente che nell’ipotesi in cui si viaggi in gruppo, o in famiglia, il denaro venga trasportato da uno solo dei componenti. In tali casi la circolare sopra citata, richiamando la definizione di “portatore” presente nel Reg. Ue 2018/1672, afferma che il funzionario deve procedere all’accertamento della violazione a prescindere dalla titolarità o riferibilità di una parte delle somme ad altri soggetti accompagnatori.

Denaro affidato a minorenni – il documento di prassi precisa che l’obbligo del portatore di dichiarare il denaro contante all’atto dell’ingresso o dell’uscita dal territorio nazionale o dell’Unione europea vale anche per il minorenne, tramite del suo rappresentante legale. Nel caso di somma superiore al consentito trasportata da un maggiorenne, il quale dichiara che l’importo eccedente appartiene al suo accompagnatore minorenne, lo stesso deve compilare la dichiarazione valutaria indicando sé stesso come portatore e riportando, nelle caselle relative, il minore proprietario della somma secondo le rispettive appartenenze.